【裁判要点】

发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。

【相关法条】

《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第五十二条第（五）项、第五十六条、第五十八条

《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条

【案例索引】

一审：陕西省宜川县人民法院（2013）宜民初字第00235号民事判决书（2013年12月2日）

【基本案情】

原告宜川县集义镇贺家河行政村田坪村民小组。

被告薛掌国。

原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组诉称：1993年3月，寿峰乡王河行政村村民小组长闫海合和寿峰乡史家庄行政村薛家岭村薛彦红签订了《合同书》，并经寿峰乡人民政府签证，合同约定：承包的荒滩主要用于开发花椒、大枣等主导产品；承包期限25年，自1993年3月起至2018年2月底。在这份合同未到期的情况下，薛彦红（被告薛掌国父亲）采取不正当的方式与田坪村村民小组前任组长薛宝红恶意串通，未经田坪村民小组年满18周岁村民大会的三分之二村民讨论决定，于2012年8月17日签订续签合同，并于当天采取不正当的方式骗取闫红伟等五名村民签字。2012年8月16日（农历6月29）开会时，只有15名村民参加会议，当时并没有做会议记录，会议记录是薛宝红和被告薛掌国在开完会5天后挨家挨户找村民签的字，且开会的主要内容是协商店滩土地续签合同之事，而在签订合同时，又擅自变更承包主体，将薛彦红变更为薛掌国，其行为严重损害了田坪村民小组集体利益。合同续签后，在全体村民的强烈反对下，田坪村民小组向寿峰乡人民政府反映，寿峰乡人民政府作出寿政发（2012）82号文件，内容为：2012年8月16日，薛彦红以自己儿子薛掌国的名字签订合同26年，村主任、村民小组于2012年11月2日晚上召开村民大会，宣布承包合同无效。寿峰乡人民政府并给田坪村民小组出具证明，内容为：原则上土地承包期限不超过三年，承包期三年以上的未经乡政府审批，一律无效。因此，原告全体村民一致认为，田坪村民小组同被告薛掌国签订的承包合同是无效的。2013年农历6月6日，田坪村民小组村民发现被告薛掌国擅自改变土地用途，进行推沙场，破坏土地和植被，毁林51.6亩。原告认为，被告薛掌国的行为违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条、第十九条之规定，是无效的。原告为维护其合法权益，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、一百零七条之规定，提起诉讼，请求：1、依法确认原、被告2012年8月17日签订的《土地承包合同》无效；2、依法判决被告薛掌国返还原告所有的店滩土地；3、本案诉讼费由被告承担。

被告薛掌国委托代理人辩称：1、原告起诉时所选择的案由为确认土地承包合同无效，田坪村民小组不具备充当原告的主体资格，本案原告主体不适格。《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题》第二条规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《土地管理法》和《村民委员会组织法》等法律规定民主议定原则，或者所签合同违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告要求确认承包合同效力提起的诉讼，人民法院应当受理。”这一法律解释确定了本案的原告只能是田坪村半数以上的村民，对以违背民主议定原则，签订土地承包行为是无效合同提起诉讼，作为土地发包方的田坪村民小组只能成为被告，而无权以原告身份提起诉讼，薛掌国也只能成为案件第三人，而不是适格被告。所以，原告之诉程序违法，应当依法驳回其起诉。2、原、被告所签订的土地承包合同没有违背民主议定原则，没有损害田坪村民利益，程序合法、内容真实有效，应该确认为有效合同。《村民委员会组织法》第二十八条规定：“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上或者本村民小组三分之二以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意”，第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程，村规民约”。田坪村经过村民大会决定，凡村中大事，由二十一户老户会议讨论决定，这便是田坪村的一个村规民约，在讨论涉及田坪村民利益的土地承包方案时，通知了十七户，到会十五户，全部同意将黄河畔店滩土地发包给薛掌国，现任村民小组长梁启红等五位代表还特意在合同上亲笔署名。这说明，双方签订土地承包合同的行为，符合国家法律规定，也符合田坪村村民集体意愿。根据《最高法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题》的规定第二十五条二款规定：“自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量投入的，对原告方要求确认承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持”。目前，依据该合同，承包方已经实际投入二百余万元，故法院不应支持原告的无理请求。3、原告以土地承包期超过三年未经乡政府审批一律无效的主张，不符合法律规定，乡政府无权违背法律规定限定土地的承包期限。耕地的承包期为三十年，既没有三年的规定，也没有必须经乡（镇）政府审批的程序，农村土地承包合同报乡镇人民政府只是备案，而不是生效的必备条件。4、原告在诉状中称田坪村原村民小组组长同薛掌国采取不正当方式签订合同的说法没有依据。5、被告认为其同原告签订的合同是是承包合同，不是续签合同。因为原合同的承包主体是薛彦红、期限是25年、承包费是15000元，本案所涉合同的承包主体是薛掌国、承包期限是26年、承包费是23000元；6、被告薛掌国没有改变承包土地用途。作为承包人，既要有近期安排，也要有长远规划，以达到最充分利用土地资源、收获最佳经济效益的目的。被告在承包了该土地一个月的时候，为了发展林业栽植，便与陈红霞签订了购买六万株白皮松的合同，并预付定金16000元整。基于近期无经济效益和开发利用交通不便利的现实，被告开通了宽5米、长1000米左右的生产路一条，占地近8亩，且在临黄河处推地成场，意欲综合开发利用。被告的行为，符合双方所签合同第六条的约定，因此，原告之诉，既是不恪守信用的做法，也构成对承包人的侵权。即使被告改变了土地用途，也应按照先行政后司法的原则，由国土资源局按土地违法案件立案查处，不属于人民法院管辖范围。综上所述，原告在不具备诉讼主体资格的情况下，违反法律程序，提起诉讼，应依法予以驳回，原、被告所签合同完全符合国家法律规定，应认定其合法有效。

法院经审理查明，1993年3月，寿峰乡王河行政村前坪村（现集义镇贺家河行政村田坪村）和寿峰乡羊史头行政村（现为集义镇史家庄行政村）薛家岭村村民薛彦红签订合同，将寿峰乡王河行政村前坪村所有的店滩四至界限为“东至黄河畔、西至山根石崖、南至白水川口、北至薛家岭石哨”的荒滩地承包给薛彦红经营，该合同经寿峰乡人民政府签证。合同约定：承包的荒滩主要用于开发花椒、大枣等经济林木；承包期限为25年，自1993年3月起至2018年2月底。2012年8月16日，原告村15户村民代表开会，讨论将薛彦红承包的店滩荒滩地承包给薛掌国的事宜。2012年8月17日，原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国签订土地承包合同，将薛彦红承包的四至界限内的荒滩地承包给薛掌国，承包期限为26年，自2012年8月17日起至2038年8月17日。原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国商议签订合同时，该村共有24户村民，实际到会的有15户的代表；该合同未经集义镇人民政府批准。合同签订后，被告薛掌国按照合同约定向原告缴纳了23000元承包费。

【裁判结果】

陕西省宜川县人民法院于2013年12月2日作出（2013）宜刑初字第00235号民事判决，判令：一、原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国于2012年8月17日签订的土地承包合同属无效合同；二、由原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组于本判决生效后十日内返还被告薛掌国承包费23000元；三、驳回原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组的其他诉讼请求。

【裁判理由】

法院生效判决认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国签订合同时，该村民小组有24户，而参加会议的有15户，未达到2/3以上村民代表同意的规定，且原、被告签订的合同未经集义镇人民政府批准，该合同的签订违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第五十二条第（五）项之规定，原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国签订的合同应确认为无效合同。本案中，原寿峰乡王河行政村前坪村民小组于1993年3月同薛彦红签订土地承包合同，将本案所涉四至界限内的荒滩地承包给薛彦红经营，该合同经发包方和承包方签字确认、并经寿峰乡人民政府签证，合法有效，合同期限自1993年3月起至2018年2月底，该合同履行期限尚未届满，也未依法解除，故该合同应继续履行，按照该合同的约定，本案所涉土地由薛彦红承包使用，原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组无权要求被告薛掌国返还该争议土地，对其要求被告薛掌国返还店滩土地的主张，本院不予支持。无效的合同自始没有法律约束力，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还，故原告在签订合同时向被告薛掌国收取的承包费23000元，应返还被告薛掌国。

【案例注解】　

本案的争议焦点是原、被告之间签订的土地承包合同是否为有效合同。

《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”这条规定同《中华人民共和国土地管理法》的规定基本一致。土地管理法第15条第2款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包，必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。本条法律规定主要适用于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒”土地的承包，旨在规定以其他方式将农村土地承包给本集体经济组织以外的单位和个人时应遵循的发包程序。根据以上规定，非本集体经济组织成员承包农民集体所有的土地，必须履行法定的手续方为有效，具体表现为以下几点：1、必须遵循土地承包的民主议定原则，依法经过民主议定程序，即经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。2、报请乡（镇）人民政府批准。3、对承包方的资信情况和经营能力进行审查。4、签订土地承包合同，约定双方的权利和义务。

本案中，原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国签订合同时，未达到2/3以上村民代表同意的规定，且原、被告签订的合同未经集义镇人民政府批准，该合同的签订违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的强制性规定，基于此，依据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第五十二条第（五）项的规定，原告集义镇贺家河行政村田坪村民小组同被告薛掌国签订的合同被确认为无效合同。

集体经济组织成员平等享有公平、公正的土地承包权，政策和法律赋予的承包土地的使用权、自主经营权、收益分配权、流转权和继承权、个人财产的积累和保障权，决策理财等方面的知情、参与和监督权等权利。本条规定正是为维护集体经济组织成员的应有权利，促进农户的经济民主而设立的程序性规定。以其他方式承包的“四荒”地主要是农村集体所有的土地资源，从所有权归属上讲，属于集体经济组织成员共同所有，因此在由本集体经济组织以外的单位或个人承包时，应充分考虑集体经济组织内部成员作为共同所有人的决策权利，即应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，也是为了确保本集体经济组织所有成员的利益，防止个别人员对农民集体所有的土地所有权的侵害。发包方应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同的规定，则是保证“四荒”等土地资源能够得到合理开发利用，承包合同能得到全面履行，防止农民集体经济组织利益受到损害。